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Description:



LES DÉFUSIONS MUNICIPALES AU-DELÀ DE LEURS ASPECTS COMPTABLES :


UNE PERSPECTIVE ÉCONOMIQUE À LONG TERME










Rapport rédigé pour :

Peter F. Trent
Association des élu(e)s pour la défusion,

Au soin Défusion Westmount,
4431, Saint-Catherine Ouest
Montréal (Québec)
H3Z 1R5

















Montréal, 14 avril 2004

SOMMAIRE

Le projet de loi n°9 déposé par le gouvernement à l’Assemblée nationale en juin 2003 offre la possibilité aux municipalités fusionnées de l’Île de Montréal de défusionner après des consultations populaires. L’objectif de cette étude est de quantifier les conséquences à long terme de ces éventuelles réorganisations municipales.

Cette évaluation s’intéresse aux aspects économiques des défusions et non à leur incidence comptable. Elle analyse d’abord l’impact des réorganisations municipales sur la dynamique salariale à long terme et sur le niveau et les coûts des services municipaux. Elle analyse ensuite comment de tels changements se répercutent sur la taxation et de là, sur la valeur du parc immobilier et sur la croissance économique.

Le budget global de la ville fusionnée ne laisse pas apparaître d'économies d'échelle, confirmant en cela les résultats de la littérature. En revanche, les hausses des salaires dont a bénéficié la grande majorité des employés de la nouvelle ville sont venues créer des coûts supplémentaires. De plus, il est probable que cette tendance se poursuivra, puisque la Ville de Montréal est engagée dans un processus de renégociations salariales. Par ailleurs, même s'il est encore trop tôt pour s'en assurer, la fusion devrait contribuer à une hausse de l'offre de services qui viendra s'ajouter à la pression à la hausse sur les coûts. À plus long terme, ces dépenses nouvelles seront financées par des hausses de taxes qui auront des conséquences sur le revenu disponible des habitants de la ville de Montréal et sur la valeur du parc immobilier. Ainsi :

• Le revenu disponible des citoyens de Montréal dans leur ensemble diminuera d'un montant supérieur à la ponction fiscale, ce qui pourrait représenter à long terme une perte annuelle 1,3 à 2,1 milliards de dollars.
• Pour une maison de 250 000 dollars, la baisse de valeur consécutive à la hausse des taxes nécessaire à la couverture des coûts supplémentaires de la ville fusionnée serait de 1 000 à 8500 dollars.

Enfin, il convient de souligner que les défusions ne permettront pas de recouvrir tous ces coûts car le projet de loi no 9 ne constitue pas un retour à la situation antérieure aux fusions. En fait, environ 25% seulement des coûts évoqués pourront être économisés en cas de vote positif. Les villes reconstituées seront néanmoins en position d’empêcher la poursuite des ajustements à la hausse des salaires et de mieux contrôler et ajuster le niveau des services municipaux à la demande de leurs citoyens.

EXECUTIVE SUMMARY

Bill n°9, introduced into the Assemblée nationale in June, 2003 offers to municipalities of the Island of Montreal that were previously merged, the possibility to de-merge within the context of a territorial reorganization, following popular consultations. The objective of this study is to quantify the long-term consequences of this possible reorganization.

This evaluation is concerned with the economic impact of municipal de-mergers, and not with their accounting aspects. It first assesses the effect of municipal reorganizations on the long-term evolution of employee compensation and cost of municipal services. It then analyses how such changes will impact municipal taxes and therefore real estate value and economic growth.

In line with conclusions of previous studies, the budget of the new mega-city does not suggest that municipal mergers resulted in economies of scale. However, higher employee compensation has resulted in additional costs following the merger. In addition, it is likely that this trend will continue since the City of Montreal will renegociate its employees’ salaries in the coming years. Moreover, although it is too early to conclude, it is likely that municipal mergers will contribute to increase the level of municipal services, thus adding to the pressure on costs. In the long run, these new sources of costs will have to be funded by additional taxes that will impact available income and real estate value. Thus:

• The overall available income of the population of Montreal will decrease by an amount greater than the taxes needed to fund the higher costs, and this could represent an annual loss of 1.3 to 2.1 billion dollars.
• Following higher taxes necessary to cover the additional costs of running a mega-city, a $250 000 house will loose between $1,000 and $8,500 in real estate value.

The proposed territorial reorganization, however, would not allow recovering all the costs associated with the mergers, since bill no 9 is not a return to the pre-merger situation. Indeed, only around 25% of the above costs would be saved in case of a de-merger. However, the new territorial entities would be in a position to prevent further increases in compensation and to better control and adjust the level of services to what their citizens demand.


TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION 5
2. FUSIONS ET DÉFUSIONS : UN VÉRITABLE ALLER-RETOUR ? 6
3. UNE REVUE DE LA LITTÉRATURE ÉCONOMIQUE 6
3.1 Les économies d’échelle 7
3.2 Le nivellement par le haut des salaires 9
3.3 L’augmentation de coût des services 10
3.4 L’augmentation de la quantité des services offerts 11
4. IMPACT À COURT TERME DES FUSIONS MUNICIPALES À MONTRÉAL 12
5. L’IMPACT ÉCONOMIQUE À LONG TERME DES FUSIONS 16
6. L’IMPACT ÉCONOMIQUE DES DÉFUSIONS 20
7. CONCLUSIONS 21
RÉFÉRENCES 23


1. INTRODUCTION

Un des objectifs principaux des réorganisations municipales promulguées par la Loi 170 était « (d’) offrir de meilleurs services à la population, à moindre coût. » La question des coûts est en effet centrale car elle se reflète inévitablement sur les taxes payées par les citoyens et donc sur le potentiel de croissance des villes et sur la valeur foncière des immeubles de leur territoire. L’évaluation de l’impact financier des fusions est ainsi revenue à l’avant-scène avec le projet de loi n 9 déposé par le gouvernement à l’Assemblée nationale en juin 2003 et qui prévoit des consultations populaires dans le cadre de la réorganisation territoriale (« défusion ») de certaines municipalités. Afin de s’assurer que les citoyens se prononcent en toute connaissance de cause, le ministère des Affaires municipales, du Sport et du Loisir (MAMSL) a confié à des firmes de consultants la réalisation de plusieurs études sur les conséquences et les coûts estimés de la reconstitution éventuelle des villes fusionnées.

Toutefois, l’analyse de la structure de coût des villes est très complexe et l’est davantage dans le cas de la comptabilité pro forma qu’exige le MAMSL pour de telles études. Premièrement, plusieurs événements comptables ont des impacts ponctuels qui « brouillent » la véritable évolution des coûts, un problème qu’une analyse comptable fouillée peut parfois résoudre. Deuxièmement, une réorganisation municipale a malgré tout un impact beaucoup plus profond sur les structures décisionnelles et leurs incitatifs. De tels changements ont un impact à long terme sur l’allocation des ressources et donc sur la nature et l’efficacité des services municipaux qu’une analyse comptable ne peut saisir.

Les études d’impact sur les défusions commandées par le MAMSL ne peuvent donc qu’offrir des conclusions limitées sur l’impact des fusions et défusions, de par la nature même du mandat qui a été confié aux firmes retenues. Il est donc nécessaire d’une part d’analyser l’impact économique qu’ont eu les fusions sur les coûts des services municipaux et d’autre part de calculer combien il serait possible de retrancher à ses coûts en défusionnant les villes fusionnées. Ainsi, contrairement aux études commandées par le MAMSL, cette étude se basera sur des arguments économiques pour évaluer les conséquences des fusions et défusions municipales.

L’étude se concentrera sur le cas des municipalités de l’île de Montréal et analysera les dépenses de fonctionnement des municipalités concernées en se basant sur les états financiers municipaux disponibles sur les sites du gouvernement du Québec et de la ville de Montréal. La section 2 dresse un aperçu des compétences des villes avant et après les fusions et décrit les changements qu’apporteraient les défusions. La section 3 décrit les principales conclusions de la littérature économique sur l’impact à long terme des réorganisations municipales. La section 4 vérifie que le cas de Montréal correspond aux expériences précédentes en la matière. Les sections 5 et 6 analysent l’impact à long terme des fusions et des défusions en se basant sur les résultats de la revue de littérature et sur l’évolution récente de Montréal après la fusion. La dernière section dresse un état des choix qui s’offrent aux citoyens, à la lumière des principales conclusions de l’étude.

2. FUSIONS ET DEFUSIONS : UN VERITABLE ALLER-RETOUR ?

Contrairement à ce que laisse entendre le vocable « défusion », le projet de loi no 9 ne constitue pas un retour à la situation d’avant les fusions. En effet, seules certaines compétences ayant été centralisées par la loi 170 sur les fusions municipales seraient retournées aux villes défusionnées. Le projet de loi n 9 prévoit ainsi que les anciennes villes choisissant de se défusionner auront des pouvoirs reliés aux services de proximité des citoyens, soit :

• L’urbanisme (plan et réglementation) ;
• L’aqueduc et les égouts (entretien et réfection du réseau local) ;
• La voirie locale (entretien, déneigement, réfection, éclairage, réglementation de la circulation et du stationnement sur ces rues) ;
• La collecte des matières résiduelles ;
• Les loisirs et la culture (bibliothèques, parcs locaux, équipement locaux de sport et loisir) ;
• L’émission des permis divers (construction, rénovation, etc.).

Ce projet de loi prévoit aussi de redonner certaines responsabilités aux villes défusionnées, notamment celles relatives à la négociation des conventions collectives des fonctionnaires et des employés affectés à la municipalité. Les villes choisissant de se défusionner retrouveraient alors leur plein pouvoir de gestion du personnel après un certain laps de temps.

Les autres pouvoirs actuellement détenus par les nouvelles villes seront maintenus au niveau des agglomérations ou des villes centre. Ces pouvoirs comprennent entre autres l’évaluation foncière, la sécurité publique, la cour municipale, le transport collectif et le développement économique. La réorganisation territoriale n’implique donc pas un retour à la situation existant avant les fusions et toute étude d’impact sur les défusions ne peut donc se baser sur un simple exercice de comparaison historique entre les situations avant et après les fusions. De plus, les nouvelles villes peuvent, avec l’agrément du ministre, entreprendre des réorganisations administratives importantes et ces éventuelles villes réorganisées représenteront donc dans beaucoup de cas l’option à comparer aux villes reconstituées suite à une défusion.

Ces contraintes liées à la nature des propositions gouvernementales ont un impact méthodologique important pour cette étude. Elles impliquent de comparer d’abord les situations pré- et post-fusions afin de vérifier que les justifications avancées par les tenants des fusions étaient bel et bien fondées. Ce n’est qu’ensuite qu’il sera possible de voir lesquels de ces impacts seront « annulés » par la défusion telle que définie par le projet de loi no 9.

3. UNE REVUE DE LA LITTERATURE ECONOMIQUE

Les études théoriques et empiriques exhaustives sur l’impact financier de la taille des villes sont encore rares, en particulier de par les difficultés liées à la collecte et à la comparaison des données financières de différentes municipalités. En outre, il peut être difficile d’isoler les impacts financiers imputables strictement aux regroupements municipaux, de ceux qui sont dus à d’autres facteurs évolutifs du milieu tels que la croissance économique ou les changements de leader politique (Marceau et Le Gallo, 1999). Il appert donc qu’une des conclusions les plus importantes de la littérature économique est que toute étude d’impact des réorganisations municipales comportera de sérieuses limites. Ces limites seront d’autant plus importantes si l’analyse se restreint à la stricte dimension comptable des changements proposés.

Plusieurs arguments ont été malgré tout avancés pour justifier les fusions municipales, dont les économies potentielles dans la gestion des ressources. En effet, l’argument de la réduction du coût des services a été celui le plus souvent mis de l’avant par le Gouvernement du Québec pour faire la promotion des regroupements municipaux. Par exemple, le Livre Blanc d’avril 2000 sur la réorganisation territoriale affirme que :

« (L)es fusions municipales peuvent permettre d’offrir de meilleurs services à la population, et ce, à moindre coût. En éliminant les duplications et en rendant possibles des économies d’échelle, elles permettent aux municipalités d’atteindre le seuil leur permettant d’être plus efficaces et d’offrir plus facilement des services de meilleure qualité.»

Cependant, la validité empirique de cet argument n’est encore ni établie, ni totalement infirmée aujourd’hui. De plus, la littérature économique documente d’autres effets des regroupements municipaux sur la structure de coût des municipalités. En effet, certains auteurs avancent que les regroupements de municipalités entraînent un accroissement des dépenses à moyen et à long terme, les fusions plaçant les administrations locales dans un environnement peu concurrentiel qui est tout à l’avantage des groupes d’intérêt bien organisés (les syndicats municipaux, par exemple). Cette tendance pourrait alors se traduire par une hausse des coûts unitaires des services et par un nivellement par le haut des salaires des employés municipaux, de même que par un accroissement des services offerts. Cette section passe donc en revue les principaux aspects des réorganisations municipales étudiés par la littérature économique, dont :

• Les économies d’échelle ;
• Le nivellement par le haut des salaires ;
• L’augmentation du coût des services ;
• L’augmentation de la quantité des services offerts.

3.1 Les économies d’échelle

Peut-on réduire les coûts d’opération moyens des villes en les fusionnant ? Les conclusions de la littérature économique à cet effet sont étonnamment claires : oui, pour certains services et si les villes ne dépassent pas une certaine taille.

En effet, bien que les résultats de la littérature sur les économies / déséconomies d’échelle provenant d’un regroupement municipal puissent a priori paraître contradictoires, ils peuvent être réconciliés si l’on tient compte de la taille des villes formées et de la nature des services touchés. Il ressort ainsi que les économies d’échelle seraient limitées à quelques services spécialisés et seraient spécifiques au regroupement de municipalités de taille relativement restreinte. Toutefois, si des économies d’échelle semblent possibles lors de la fusion de villes moyennes, des déséconomies d’échelle doivent être envisagées lorsque la municipalité amalgamée devient trop importante.

Quels sont les services qui dégagent des économies d’échelle ? Bish (2001) rapporte que la plupart des chercheurs concluent qu’environ 80% des activités de gouvernance locale ne possèdent pas d’économies d’échelle au-delà de 10 000 à 20 000 habitants. Les 20% restants bénéficiant de ces économies sont des services très spécialisés qui seraient seulement utilisés de façon ponctuelle par les petites municipalités ou encore des services exigeant d’importantes infrastructures et capacités de financement. Ils comprennent notamment les services de police judiciaire ou l’entretien de l’éclairage public, de même que le traitement des eaux usées, les services de sécurité publique et de protection des incendies, la protection de l’environnement, la santé publique ou le développement économique.

D’autres études plus ciblées confirment ces conclusions et suggèrent que les services ayant des économies d’échelle ne sont pas les mêmes selon le contexte. Ainsi, Dluhy (1998) a comparé les coûts d’une vaste gamme de services municipaux de Dade County (région de Miami) et de 24 municipalités avoisinantes. Il conclut que les économies d’échelle n’existent que dans deux secteurs, soit la protection des incendies et les bibliothèques publiques. Tous les autres services sont le plus souvent moins coûteux dans les petites villes. McDavid (1998) a quant à lui étudié les coûts moyens par foyer de collecte des déchets résidentiels au Canada et conclut que ceux-ci baissent au fur et à mesure que la taille de la municipalité s’accroît. Bodkin et Conklin (1971) ont également mis en évidence qu’à la suite de fusions municipales en Ontario, les réductions de coûts variaient selon la fonction municipale et la population. Ainsi, il existerait des économies d’échelle dans les domaines de l’approvisionnement en eau et des travaux publics jusqu’à des seuils de 140 000 et 180 000 habitants, respectivement. En revanche, les seuils sont plus bas pour les services d’incendies, la police, l’hygiène et déchets, la santé, les loisirs et l’administration générale, avec un coût minimum se situant entre 5 000 et 10 000 habitants.

Bien que les seuils de population au-delà desquels il n’y a pas d’économie d’échelle changent selon les situations, il existe un consensus à l’effet qu’ils soient bas. Nelson (1992) a ainsi montré que le regroupement des petites municipalités permet une réduction des coûts en étudiant la disparition des municipalités de moins de 2 000 habitants en Suède. Aussi, Sjoquist (1982) a analysé les coûts d’opération de 48 régions métropolitaines du sud des États-Unis et a observé que les coûts des services sont moins élevés dans les régions comptant de nombreuses petites administrations municipales. Wagner et Webber (1975) ont de plus constaté dans la même région que les consolidations et la centralisation débouchent sur un niveau de dépenses plus élevé. Toujours à partir de données américaines, l’étude de Wendell Cox Consultancy (1997) affirme que le coût unitaire des services locaux tend à augmenter avec la taille de la municipalité et que les grandes administrations se traduisent par des déséconomies d’échelle en matière de gestion.

Au Canada, Desbiens (1996, 1999) établit que pour la majorité des services locaux, la taille optimale dépasse rarement 2 000 habitants. Beaudouin (1997) trouve quant à lui que les coûts par habitant seraient stables entre 3 000 et 25 000 habitants, pour augmenter de façon exponentielle au-delà de 50 000 habitants. Dans une autre étude sur l’impact financier de 21 cas de regroupements réalisés au Canada entre 1986 et 1993, Brisson (1996) montre que les regroupements sont bénéfiques pour les petites municipalités seulement. Ces conclusions sont confirmées par Lacroix et Santarossa (2003) qui observent un accroissement ex-post des dépenses par habitant pour une majorité des municipalités québécoises regroupées au cours de la période 1992-1999. Finalement, Sancton (1998) et Kushner et al. (1996) affirment qu’il n’existerait aucune preuve montrant que la consolidation engendre des réductions de coûts.

Il n’y a donc pas de consensus sur la taille optimale d’une ville. Des économies d’échelle semblent possibles lors de consolidations jusqu’à 500 000 habitants aux États-Unis alors que l’optimum serait atteint pour des villes moins grandes au Canada. Toujours est-il que, selon la littérature économique, les économies d’échelle découlant d’un regroupement semblent peu probables dans le cas de Montréal puisque la ville fusionnée compte plus de 1,8 millions d’habitants. En outre, la comparaison d’études portant sur des contextes provinciaux et nationaux fort différents fait abstraction des disparités souvent très profondes qui existent en matière de normes et d’organisation du travail au sein des organismes locaux. Or certaines réductions de coûts qui découlent d’une rationalisation du mode de production des services locaux sont tout simplement impossibles à envisager au Québec dont le palier municipal se caractérise par une syndicalisation poussée et par des contrats de travail qui, surtout dans les grandes municipalités, sont parmi les mieux « blindés » en Amérique du Nord.

3.2 Le nivellement par le haut des salaires

Fusionner des villes implique également de fusionner les structures syndicales et il est improbable que le syndicat le mieux rémunéré se satisfasse de la convention d’un syndicat qui jouirait de conditions moins favorables. Cela est d’autant plus vrai que les syndicats des employés municipaux ont une influence et un pouvoir de négociation accrus dans une ville fusionnée et que les conventions collectives régissant le milieu municipal sont particulièrement rigides. Il est donc plausible que dans l’intérêt de leurs membres, les syndicats résisteront aux coupures de personnel envisagées par les municipalités et les privera ainsi des économies d’échelle recherchées. On peut donc s’attendre à ce que la nouvelle ville fusionnée n’ait qu’une seule échelle de salaire, la plus élevée devenant systématiquement la norme. On assistera donc progressivement à un nivellement par le haut des conditions de travail et des rémunérations des employés municipaux au fur et à mesure du renouvellement des conventions collectives.

Cet ajustement à la hausse des conditions salariales et de travail des employés municipaux a été observé lors de regroupements passés (Vojnovic, 1997 ; Wendell Cox Consultancy, 1997 ; Laplante 2000 ; Sancton, 2000). Par exemple, Vojnovic (1997), s’est penché sur les cas de fusions de municipalités canadiennes dans les années quatre-vingt-dix et affirme que les résultats décevants tiendraient en partie aux déséconomies d’échelle et aux majorations salariales accordées à des employés. Marceau et LeGallo (1999) mettent en évidence un phénomène similaire : selon eux, les coûts d’administration après le regroupement de Victoriaville, de Sainte-Victoire et d’Arthabaska en 1993, ont augmenté de 400 000 dollars à cause des salaires municipaux plus élevés et aucune économie de personnel n’a été réalisée. L’année suivante, les salaires des « exécutifs » (sic) ont augmenté jusqu’aux standards les plus élevés et l’adoption des conventions les plus généreuses pour les cols bleus et cols blancs a entraîné une hausse de la masse salariale de 118 000 $. Marceau et Le Gallo (1999) affirment en outre qu’une hausse des salaires après fusion a aussi eu lieu à Aldorough, où les dépenses pour les salaires des employés à temps plein ont augmenté de 15% l’année suivant le regroupement et de 5% supplémentaire l’année suivante. Enfin, les augmentations de salaires ont dépassé toutes les prévisions énoncées dans le cas de Miramichi au Nouveau-Brunswick avec des ajustements à la hausse de plus de 40% pour certaines catégories d’employés municipaux.


3.3 L’augmentation de coût des services

En plus d’un nivellement par le haut des salaires des employés municipaux, les villes fusionnées devront composer avec l’augmentation du coût des services. Les grandes organisations ont tendance à se bureaucratiser en proportion de leur taille et donc à perdre en efficacité. Dans un article précurseur, Tiebout (1956) a décrit comment les grosses administrations ayant peu de concurrence avaient tendance à se bureaucratiser et à se montrer plus réceptives aux demandes des groupes d’intérêts qu’à celles de leurs citoyens, d’où des coûts plus élevés pour les services.

Dans le secteur privé, la concurrence est en général un facteur atténuant cette tendance, mais les administrations municipales sont au contraire financées par des ponctions fiscales assurées, n’étant nullement reliées à la qualité de leur gestion et de leurs services. Elles sont donc beaucoup plus vulnérables aux groupes d’intérêt actifs sur la scène politique des grandes villes.

Autre phénomène, l’environnement peu concurrentiel généré par une fusion inciterait l’administration locale à un comportement monopolistique qui se traduirait par un niveau de dépenses plus élevé (Gonzalez et Mehay, 1987; Eberts et Grondberg, 1988; Miller, 1993). Dans le secteur privé et concurrentiel, les entreprises sont motivées par la recherche du profit et ont tout intérêt à proposer leurs services au meilleur coût pour satisfaire et garder leur clientèle. En effet, si une entreprise augmente ses prix, les consommateurs vont se tourner vers ses concurrents moins chers. Des mécanismes concurrentiels similaires existent entre municipalités voisines. Si une municipalité essaie d’augmenter ses taxes ou de réduire le niveau ou la qualité de ses services, les contribuables seront incités à s’établir ou déménager dans une juridiction avoisinante qui fournit un ensemble taxes/services plus proches de leurs préférences. La perte de ménages et d’entreprises réduit alors l’assiette fiscale de la municipalité et donc diminue sa capacité d’accroître ses revenus. Plus une région urbaine donnée dénombre de petites municipalités indépendantes, plus le degré de concurrence augmente et plus les administrations locales ont intérêt à être efficaces dans la prestation de services et moins gourmandes au chapitre de l’imposition pour garder ses résidants. En revanche, dans le cas de grandes villes fusionnées, la menace des citoyens de « voter avec leurs jambes » est moins crédible car il leur faudrait non seulement changer de résidence mais aussi probablement d’emploi, de région, etc. Ainsi, dans ce contexte, les grosses administrations auront moins d’incitations à être efficaces et auront tendance à pratiquer des prix plus élevés pour les services.

Ce phénomène a d’ailleurs été observé empiriquement. Eberts et Grondberg (1988) et Miller (1993) trouvent, sur données américaines aux termes de régressions économétriques, que plus une région est fragmentée en unités administratives locales, plus les coûts des services diminuent. Ils concluent que la concurrence diminue les dépenses des municipalités. De même, la revue de la littérature de Boyne (1992) indique que la délivrance de services a plus de chances d’être efficace si elle est dispensée par des unités fragmentées que par des structures unifiées.

3.4 L’augmentation de la quantité des services offerts

Il est non seulement possible que le coût des services offerts augmente, mais aussi probable que les villes fusionnées aient tendance à offrir plus de services. Cela pourrait en fait être le cas même si ce n’est pas nécessairement le désir de l’ensemble des citoyens qui devront en bout de ligne financer ces nouveaux services.

En effet, lorsqu’une fusion survient, les différents services et attraits offerts par toutes les unités administratives sont regroupés. Or, les citoyens exigeront le même niveau de service que l’unité administrative la mieux nantie et ceux résidant dans les quartiers en offrant le moins vont être incités à demander une uniformisation. Cette tendance sera d’autant plus importante que les nouveaux services seront financés par un plus grand nombre de gens : le coût par personne baissant, les citoyens ne font donc pas face au plein coût des services qu’ils demandent pour leur communauté immédiate.

Par exemple, tous les adeptes de soccer qui avaient auparavant peu de poids dans la petite municipalité A peuvent, après la fusion, se tourner vers leur méga-ville en soutenant que, puisqu’il y a de superbes terrains de soccer dans ce qui était auparavant la municipalité B, ils ont droit eux aussi à cet avantage. Ainsi, la prestation des services devrait inévitablement augmenter pour répondre à tous les goûts qui faisaient l’objet de demandes segmentées avant la fusion (Husock, 1998, Vojnovic 2000). De plus, puisque le coût du terrain est maintenant absorbé par l’ensemble des citoyens de A et B, les habitants de A seront plus tentés de demander une uniformisation dont ils ne défraient pas tous les coûts. Les coûts augmentent ainsi, puisque par exemple, il faudra désormais aménager des terrains dans des quartiers où on en avait auparavant fait une priorité secondaire.

Le rapport Bédard (2000) soulignait déjà en 2000 que les dépenses par habitant augmenteront après une fusion car la quantité et la qualité des services auront tendance à s’ajuster au plus haut dénominateur commun. Ce même rapport indiquait également que l’évidence empirique supportait l’hypothèse de la hausse du coût unitaire des services locaux, le nivellement par le haut du niveau des services expliquant en bonne partie l’accroissement des dépenses. Le même argument était repris par le Rapport Poitras sur la défusion municipale au Québec (2003) pour estimer le coût de long terme d’un maintien des structures actuelles à Montréal. Plus récemment, Lacroix et Santarossa (2003) rapportaient que leurs résultats concernant les regroupements de municipalités québécoises au cours de la période 1992-1999 étaient cohérents avec l’hypothèse du nivellement par le haut des services publics locaux : sur un total de 34 regroupements, 24 villages et 31 paroisses avaient connu une hausse de leurs dépenses moyennes.

Ce survol des principales conclusions de la littérature économique est nécessairement bref, mais il s’en dégage des lignes de force importantes :

• Les rendements d’échelle existent potentiellement, mais pour certains services et en deçà de certains seuils de population seulement.
• La Ville de Montréal – à l’instar de beaucoup d’autres villes fusionnées au Québec est déjà beaucoup trop grosse pour bénéficier de tels rendements d’échelle.
• Les fusions ont tendance à niveler les salaires par le haut.
• Les fusions tendent à augmenter le coût et le niveau des services offerts, exerçant ainsi une double pression sur les coûts de fonctionnement.

4. IMPACT A COURT TERME DES FUSIONS MUNICIPALES A MONTREAL

La Ville de Montréal se conforme-t-elle aux conclusions de la littérature économique décrites ci-dessus ? Sur la base des états financiers de 2000 à 2002, de même que des budgets de la Ville de 2003 et 2004, rien n’indique que Montréal soit une exception : aucune économie d’échelle n’est apparente, les salaires réels des employés et des cadres ont augmenté beaucoup plus vite que l’inflation, et rien n’indique que le coût des services ait baissé ou que leur niveau ait augmenté.

Ainsi, le montant des dépenses de fonctionnement pour l’ensemble des municipalités concernées par le regroupement s’élevait à 1 792 dollars par habitant avant les fusions en 2001 (dollars constants de 2004), un niveau qui n’a baissé que de 3 $ par habitant en 2002, après les fusions. Bien que la baisse de 2003 ait pu laisser croire à un effet modéré des fusions, la forte hausse prévue au budget de 2004 permet de conclure qu’il n’y a pas eu, à ce jour, d’économies d’échelle dans la ville fusionnée de Montréal (Tableau 1).

Tableau 1 :
Dépenses de fonctionnement de la Ville de Montréal

2000 2001 2002 2003+ 2004+
Dépenses de fonctionnement (millions de $) 2 890 3 022 3 155 3 213 3 394
Indice de conversion en dollars constants* 0,916 0,939 0,960 0,987 1,000
Dépenses totales réelles en $ de 2004 (millions de $) 3 155 3 219 3 286 3 256 3 394
Population 1 806 082 1 795 844 1 837 072 1 838 474 1 862 608
Dépense par habitant 1 747 1 792 1 789 1 771 1 822
* Basé sur les prévisions d'inflation de la Banque de Canada (Source: Monetary Policy Report, janvier 2004)
+ Basé sur les prévisions budgétaires

En fait, on peut penser que la plupart des économies d’échelle avaient déjà été réalisées avant la fusion par l’instauration d’ententes entre municipalités ou d’instances supra-municipales, par exemple la Communauté urbaine de Montréal. Les achats de services entre villes, la sous-traitance des commissions intermunicipales de transport, les corps policiers régionaux sont des possibilités contractuelles que les dirigeants municipaux avaient pour une grande part déjà développées. L’apport de la fusion en matière d’économies d’échelle semble ainsi bien mince, voire inexistant.

Une analyse plus fine de l’évolution des postes de dépenses permet d’en cibler les causes. Ainsi, de 2000 à 2001, soit les deux dernières années avant les fusions, l’évolution des dépenses est relativement diffuse, certains postes augmentant fortement, tandis que d’autres baissaient (tableau 2). L’année de la fusion, on constate des baisses de dépenses réelles presque partout, sauf dans la santé et le bien-être, mais surtout en ce qui a trait aux frais de financement. Cette hausse des frais de financement étant en fait liée à des questions comptables, il semble donc que les fusions aient entraîné des baisses de dépenses immédiatement après leur mise en oeuvre.

Tableau 2 :
Source des hausses de dépenses de la Ville de Montréal
( La colonne « % » indique la part de la hausse causée par un poste et non le pourcentage de la hausse. Les pourcentages surlignés indiquent les principales sources de hausse)

Poste de dépenses Accroissement des dépenses réelles (millions de $)
2001 / 2000 2002 / 2001 2004 / 2002 * +
$ % $ % $ %
Administration générale 44,4 70% -10,2 -15% 122,7 114%
Sécurité publique 10,7 17% -1,2 -2% -10,6 -10%
Transport -10,6 -17% -72,2 -107% 27,2 25%
Hygiène du milieu 19,1 30% -53,0 -78% -21,0 -20%
Santé et bien-être 7,9 12% 21,6 32% 18,5 17%
Aménagement, urbanisme et développement -24,5 -39% -30,8 -46% -6,3 -6%
Loisirs et culture 20,3 32% -21,8 -32% -16,9 -16%
Électricité -0,1 0% -0,4 -1% 0,9 1%
Frais de financement -3,7 -6% 235,6 348% -6,9 -6%
Accroissement des dépenses totales réelles 63,4 100% 67,6 100% 107,6 100%
* Basé sur les prévisions d'inflation de la Banque de Canada (Source: Monetary Policy Report, janvier 2004)
+ Basé sur les prévisions budgétaires

Toutefois, la forte hausse de 2002 à 2004 a annulé ce mouvement suite aux fusions. Cette subite augmentation est essentiellement due à l’escalade des frais d’administration. Alors que certains postes continuaient à baisser, les dépenses administratives de la ville explosaient de 457 à 579 millions de $ en deux ans (en dollars constants de 2004), soit une hausse de 122,7 millions de $.

A quoi cette hausse est-elle due ? Le tableau 3 indique qu’elle vient entièrement du poste « Autres ». En fait l’augmentation des dépenses d’administration aurait été encore plus forte s’il n’y avait pas eu des économies réalisées au poste « Conseil municipal », les dépenses « Autres » ayant augmenté de 131,2 millions $. Tel que l’indique le budget de 2004, le poste « Autres »…

…« (C)omprend principalement des crédits liés à la rémunération, en prévision du règlement des conventions collectives qui sont actuellement en cours de négociation avec les diverses unités syndicales. Ces montants sont conformes au cadre de règlement qui prévoit une augmentation de la rémunération de 11,7% pour une période de cinq ans, soit de 2002 à 2006 inclusivement. »

Tableau 3 :
Ventilation des dépenses d’administration générale (2002 et 2004)

Poste de dépenses
(Administration générale) 2002 2004 Augmentation Part de l'augmentation
Conseil municipal 61,4 48,4 -13,1 -10,7%
Application de la loi 40,0 37,2 -2,8 -2,3%
Gestion financière et administrative 143,9 147,2 3,3 2,6%
Greffe 14,1 14,3 0,2 0,2%
Évaluation 19,5 22,2 2,8 2,3%
Gestion du personnel 30,1 31,1 1,1 0,9%
Autres 147,7 278,9 131,2 107,0%
TOTAL 456,7 579,3 122,7 100,0%

L’ensemble de la hausse du budget de la Ville de Montréal de 2002 à 2004 est donc entièrement lié au règlement des négociations collectives. De telles hausses de dépenses ont par ailleurs nécessité une augmentation équivalente des revenus. Le tableau 4 met ainsi en évidence que les hausses de dépenses d’administration générale depuis la fusion couvrent presque entièrement (plus de 91%) les hausses de taxes foncières.

Tableau 4 :
Changement dans les revenus et dépenses nominales entre 2002 et 2004 (dollars courants)*

Poste de revenus Augmentation
2004 / 2002 Poste de dépenses Augmentation
2004 / 2002
Taxes sur la valeur foncière
et taxe d'affaire 154,5 Administration générale 140,9
Tarification 8,3 Sécurité publique 18,8
Paiements tenant lieu de taxe 25,1 Transport 50,4
Autres revenus de sources locales -11,8 Hygiène du milieu -9,0
Transferts inconditionnels 36,6 Santé et bien-être 22,8
Transferts conditionnels 10,4 Aménagement, urbanisme
et développement -0,5
TOTAL 223,2 Loisirs et culture 1,5
Électricité 1,7
Frais de financement 12,1
TOTAL 238,6
* La comparaison est effectuée en dollars courants car il s’agit d’une comparaison comptable et non économique.

Une telle situation suggère que les salaires des employés de la Ville de Montréal, qu’ils soient inclus ou non dans le poste « Administration générale » ont subi de fortes pressions, ce que confirme le tableau 5. Pour l’ensemble de la Ville, les salaires réels et cotisations ont augmenté de près de 4 000 $ par employé en deux ans, les plus fortes hausses étant attribuées aux cadres et contremaîtres et aux pompiers. Les cols bleus ont également profité de hausses substantielles de plus de 6%.
Tableau 5 :
Rémunération annuelle moyenne corrigée pour l’inflation, par type d’employé (dollars de 2004)

2001* 2002 2004 2002/2004
Cadres et contremaîtres 99 830 97 281 108 413 10%
Professionnels et cols blancs 60 822 59 527 60 755 2%
Cols bleus 63 199 62 841 66 644 6%
Policiers - 76 395 79 853 4%
Pompiers 82 999 86 505 93 715 8%
Préposés aux traverses d'écolier - 27 258 26 391 -3%
Total 67 841 69 178 72 976 5%
* Ville de Montréal seulement

Tel que l’indique le budget, il y a tout lieu de croire que cette hausse, en partie due à la renégociation des conventions collectives, devrait se poursuivre et s’accroître à long terme. Les conséquences seront majeures pour la Ville de Montréal, les rémunérations des salariés représentant plus de 40% des dépenses de fonctionnement.

En fait, la Ville de Montréal aurait pu économiser plus de 88 millions de dollars en limitant les hausses de salaires à l’inflation, ce qui aurait maintenu le pouvoir d’achat de ses employés (tableau 6). De plus, ce chiffre est appelé à grossir si les salaires présentement en négociation augmentent eux aussi à un rythme supérieur au coût de la vie.

Tableau 6 :
Perte provenant des hausses salariales supérieures à l’inflation de 2002 à 2004

2002 2004
[A] Rémunération totale moyenne par employé 66 420 72 976
[B] Indice des Prix 1.00 1.04
[C]=[B] X 66 420 Salaire moyen ajusté par employé 69 178
[D]=[A]-[C] Perte par employé 3 799
[E] Nombre d'employés 23 217
[F]=[D]X[E] Perte totale 88 192 869
* La rémunération totale de 2002 et 2004 [A] est en dollars courants de chacune des deux années et l’indice des prix [B] ramène la rémunération de 2002 en dollars constants de 2004 [C] afin de la comparer au niveau de rémunération effective de 2004 [D].

La littérature économique prévoit également une hausse à long terme du coût des services offerts aux citoyens, cette hausse étant liée à la quantité des services fournis, à leur prix ou à une combinaison des deux facteurs. L’analyse des comptes municipaux ne permet pas de dégager des indices d’une telle hausse pour la période 2002 – 2004. Ainsi, bien que certains postes connaissent des hausses substantielles, il est impossible de vérifier qu’il ne s’agit pas là de cas particuliers. Il semble donc que l’impact des fusions sur le niveau et le coût des services ne pourra se faire qu’après quelques années et uniquement dans la mesure où l’on dispose de l’information permettant de mesurer la qualité des services rendus.

L’impact à court terme de la fusion à Montréal, tel qu’observé au cours des deux dernières années, tend donc à confirmer les pronostics de la littérature économique par l’absence de rendements d’échelle et par l’impact substantiel des hausses de coûts salariaux après seulement deux ans. De plus les hausses probables futures des coûts et de la quantité des services offerts pourraient amplifier ce phénomène et se traduire par des hausses de coûts supplémentaires. Il semble donc raisonnable de conclure que les regroupements municipaux sur l’île de Montréal n’ont pas atteint leur objectif de réduction des coûts.

5. L’IMPACT ÉCONOMIQUE À LONG TERME DES FUSIONS

Les hausses de coût de fonctionnement, si elles sont financées par des hausses de taxe (contrairement à des hausses des transferts provinciaux, par exemple), auront vraisemblablement un impact sur la valeur du parc immobilier et sur la croissance économique. Une telle hypothèse semble vraisemblable à la lumière du tableau 4 qui décrit le parallèle entre les hausses de frais d’administration et les hausses de taxes foncières.

L’impact des hausses de taxes locales est l’objet d’une vaste littérature économique qui touche notamment les effets sur la croissance économique et les prix des maisons. Par exemple, Helms (1985) et Mofidi et Stone (1990) concluent que les hausses de taxes, si elles ne servent pas à financer des services à la population, ont un impact négatif sur la croissance économique, sur le revenu total des citoyens, de même que sur l’emploi et les investissements. Ainsi, selon Helms (1985), une hausse de taxe qui correspondrait à 1 % du revenu disponible d’un territoire donné aurait pour conséquence une baisse de 1,21 % du revenu disponible à court terme, un impact qui serait de 14,8% à long terme, une fois pris en compte l’impact négatif sur l’investissement et le capital.

De façon similaire, Golberg et Scott (1988) concluent qu’à moins que les ressources prélevées par les taxes ne soient réinvesties dans les services aux citoyens, celles-ci auront un impact négatif sur le prix des maisons. Ces auteurs calculent ainsi que pour toute hausse du taux de taxation de 1 $ par 100 $ d’évaluation, le prix d’une maison chutera de 3,03%. Il s’agit là d’une estimation conservatrice si on la compare aux résultats obtenus plus récemment par Des Rosiers et al. (2001) dans leurs travaux sur la région de Québec qui suggèrent des baisses de valeur de 26,1% pour chaque hausse d’un point de pourcentage dans le taux effectif de taxation. D’autres analyses portant sur le marché résidentiel de Brossard (Des Rosiers 2002) génèrent des résultats similaires.

Sur la base des estimés de Helms (1985), Golberg et Scott (1988) et Des Rosiers et al. (2001), les tableaux 7 et 9 calculent l’impact de l’escalade récente des coûts de la Ville de Montréal sur la croissance économique et sur le prix des maisons. Ces calculs reposent sur l’hypothèse que ces hausses de dépenses se répercutent directement sur les taxes foncières et qu’elles ne se traduisent pas en augmentation des services. Ces deux hypothèses semblent confirmées non seulement par le tableau 4 mais aussi par le fait que les hausses des dépenses consistent essentiellement en hausse de salaire et non en ressources additionnelles mises à la disposition des citoyens. Nous considérons d’une part l’impact de la hausse des dépenses d’administration (1ère colonne) et d’autre part la hausse des salaires au-delà de l’inflation (2ème colonne).

Le tableau 7 évalue l’impact à court et long terme sur la croissance économique de la hausse des dépenses de la Ville de Montréal. La partie A met en évidence que l’impact d’une hausse de taxe sur le revenu disponible de l’ensemble des citoyens de la Ville de Montréal (ligne [F] de la partie A) est supérieur à la ponction fiscale elle-même (ligne [B] de la partie A). On peut s’attendre à une baisse du revenu disponible comprise entre 107 et 171 millions de dollars à court terme. Helms (1985) calcule également que l’impact à plus long terme est multiplié et pourrait représenter 12 fois l’impact à court terme, soit de 1,3 à 2,1 milliards de dollars (ligne [F] de la partie B). Le renforcement de la baisse à long terme est dû à la diminution de l’activité économique (par exemple l’emploi et l’investissement) qui suit une hausse de taxe ne servant pas à financer des services aux citoyens. Cette diminution pourrait être due à une chute du nombre de citoyens ou à une baisse du revenu disponible par citoyen. Bien qu’appliquer cet estimé à long terme au cas montréalais comporte une certaine marge d’erreur de par la différence du contexte, l’ordre de grandeur laisse toutefois présager que l’impact dépasse de beaucoup les effets comptables de la fusion.

Tableau 7 :
Impact sur la croissance du revenu personnel de la hausse des dépenses de la Ville de Montréal#

Partie A : Impact à court terme
Dépenses d'administration Rémunération au-delà de l’inflation
[A] Revenu personnel disponible à Montréal
en 2004 ($)* 46 151 629 689 Revenu personnel disponible à Montréal en 2004 ($)* 46 151 629 689
[B] Augmentation des dépenses d'administration générales de 2002 à 2004 ($) 140 853 000 Augmentation de la rémunération au-delà de l'inflation de 2002 à 2004 ($) 88 192 869
[C] [B] / [A] 0,31% [B] / [A] 0,19%
[D] Coefficient d’impact sur le revenu disponible (court terme)+ -1,21% Coefficient d’impact sur le revenu disponible+ -1,21%
[E] Baisse du revenu disponible (court terme)
= [C] X [D] X 100 -0,37% Baisse du revenu disponible (court terme)
= [C] X [D] X 100 -0,23%
[F] Baisse du revenu disponible à court terme
= [A] X [E] -170 432 130 Baisse du revenu disponible à court terme
= [A] X [E] -106 713 371

Partie B : Impact à long terme
Dépenses d'administration Rémunération au-delà de l’inflation
[A] Revenu personnel disponible à Montréal
en 2004 ($)* 46 151 629 689 Revenu personnel disponible à Montréal en 2004 ($)* 46 151 629 689
[B] Augmentation des dépenses d'administration générales de 2002 à 2004 ($) 140 853 000 Augmentation de la rémunération au-delà de l'inflation de 2002 à 2004 ($) 88 192 869
[C] [B] / [A] 0,31% [B] / [A] 0,19%
[D] Coefficient d’impact sur le revenu disponible+ -14,8% Coefficient d’impact sur le revenu disponible+ -14,8%
[E] Baisse du revenu disponible
= [C] X [D] X 100 -4,59% Baisse du revenu disponible (court terme)
= [C] X [D] X 100 -2,81%
[F] Baisse du revenu disponible à long terme
= [A] X [E] -2 117 436 770 Baisse du revenu disponible à long terme
= [A] X [E] -1 297 783 827
# De légères différences peuvent apparaître, certains chiffres étant arrondis.
* Calcul des auteurs sur la base d’information de l’Institut de la statistique du Québec (Revenu disponible par habitant à Montréal et population de Montréal), de Statistique Canada (inflation) et de Desjardins (prévision d’inflation et du PIB réel). Le tableau 7 fait l’hypothèse que les hausses de dépenses sont financées par des hausses de taxes foncières.
+ Le coefficient d’impact représente le pourcentage de changement du revenu disponible suite à une hausse des taxes foncières, en pourcentage du revenu disponible. Par exemple, augmenter les taxes foncières de 1 % du revenu disponible cause une baisse de 1,21% à court terme et à une baisse de 14,8 % du revenu disponible à long terme. Source : Helms (1985).

Le tableau 8 montre comment ce coût à long terme en termes de ralentissement de l’activité économique serait réparti entre les ex-municipalités au prorata de leur population respective.

Tableau 8 :
Répartition de l’impact à long terme sur la croissance du revenu personnel de la hausse des dépenses de la Ville de Montréal entre ex-municipalités

Ex-Municipalité Population respective Coût à long terme
Dépenses d'administration Rémunération au-delà de l’inflation
Anjou 2,10% 44 519 556 27 286 180
Baie-d'Urfé 0,21% 4 399 133 2 696 243
Beaconsfield 1,05% 22 291 613 13 662 602
Côte-Saint-Luc 1,61% 34 118 926 20 911 600
Dollard-des-Ormeaux 2,68% 56 745 396 34 779 436
Dorval 0,96% 20 398 017 12 502 010
Hampstead 0,37% 7 787 798 4 773 166
Kirkland 1,11% 23 456 540 14 376 589
Lachine 2,23% 47 225 536 28 944 683
LaSalle 4,08% 86 445 145 52 982 508
L'Île-Bizard 0,77% 16 383 263 10 041 355
Montréal 57,35% 1 214 245 599 744 215 045
Montréal-Est 0,19% 4 019 470 2 463 546
Montréal-Nord 4,58% 96 905 908 59 393 944
Montréal-Ouest 0,28% 5999 139 3 676 892
Mont-Royal 1,01% 21 341 278 13 080 138
Outremont 1,22% 25 733 336 15 772 045
Pierrefonds 3,03% 64 262 007 39 386 391
Pointe-Claire 1,60% 33 984 511 20 829 216
Roxboro 0,31% 6 572 170 4 028 104
Sainte-Anne-de-Bellevue 0,28% 5 984 990 3 668 220
Sainte-Geneviève 0,18% 3 893 309 2 386 222
Saint-Laurent 4,25% 90 013 029 55 169 276
Saint-Léonard 4,00% 84 764 961 51 952 718
Senneville 0,05% 1 096 541 672 073
Verdun 3,37% 71 358 866 43 736 079
Westmount 1,11% 23 489 554 14 396 824
Ex-CUM 100 % 2 117 436 770 1 297 783 827


Non seulement l’activité économique pourrait être affectée, mais aussi la valeur marchande du parc immobilier. Le tableau 9 utilise les estimés obtenus par Goldberg et Scott (1988) et Des Rosiers et al. (2001) pour évaluer l’impact des augmentations de taxes sur le prix des maisons. Les hausses de taxes ayant servies à financer les hausses des dépenses d’administration auront coûté entre 425 millions et 3,7 milliards de dollars aux contribuables de la Ville de Montréal en perte de valeur immobilière. Cela représente entre $1 000 et $8 500 pour le propriétaire d’une maison de $250 000 ou entre $0,40 et $3,40 par 100 dollars d’évaluation.

La perte de valeur cumulée des biens immobiliers dépasse donc de très loin la valeur de l’augmentation salariale de 2002 - 2004. Ce phénomène est dû au fait que les salaires des employés augmentent de façon permanente tandis que les prix des maisons subissent une baisse ponctuelle de leur valeur, les hausses salariales étant capitalisées via une baisse des valeurs résidentielles. En ce sens, les fusions se sont traduites par un transfert direct des propriétaires fonciers vers les employés de la Ville de Montréal. Bien entendu, si la Ville de Montréal augmentait davantage les salaires, ceux-ci auraient un impact négatif encore plus prononcé sur le prix des maisons.

Tableau 9 :
Impact sur le prix d’une maison de la hausse des dépenses de la Ville de Montréal#

Partie A : Évaluation à partir des estimés de Golberg et Scott (1988)
Dépenses d'administration Rémunération au-delà de l’inflation
[A] Valeur foncière en 2004 ($) 110 000 000 000 Valeur foncière en 2004 ($) 110 000 000 000
[B] Augmentation des dépenses d'administration générales de 2002 à 2004 ($) 140 853 000 Augmentation de la rémunération au-delà de l'inflation de 2002 à 2004 ($) 88 192 869
[C] Augmentation par 100 $ d'évaluation ($)
= [B] / [A] X 100 0,13 Augmentation par 100 $ d'évaluation ($)
= [B] / [A] X 100 0,08
[D] Coefficient d’impact sur le prix des
maisons+ 3,03% Coefficient d’impact sur le prix des maisons+ 3,03%
[E] Impact sur le prix des maisons = [C] X [D] -0,3880% Impact sur le prix des maisons= [C] X [D] -0,2429%
[F] Impact ($) sur une maison de 250 000 $
= [E] X 250 000 -970 Impact ($) sur une maison de 250 000 $
= [E] X 250 000 -607
[G] Impact ($) sur l’ensemble de la valeur foncière = [E] X 110 000 000 000 -426 800 000 Impact ($) sur l’ensemble de la valeur foncière = [E] X 110 000 000 000 -267 190 000

Partie B : Évaluation à partir des estimés de Des Rosiers et al. (2001)
Dépenses d'administration Rémunération au-delà de l’inflation
[A] Valeur foncière en 2004 ($) 110 000 000 000 Valeur foncière en 2004 ($) 110 000 000 000
[B] Augmentation des dépenses d'administration générales de 2002 à 2004 ($) 140 853 000 Augmentation de la rémunération au-delà de l'inflation de 2002 à 2004 ($) 88 192 869
[C] Augmentation par 100 $ d'évaluation ($)
= [B] / [A] X 100 0,13 Augmentation par 100 $ d'évaluation ($)
= [B] / [A] X 100 0,08
[D] Coefficient d’impact sur le prix des
maisons++ 26,10% Coefficient d’impact sur le prix des maisons++ 26,10%
[E] Impact sur le prix des maisons = [C] X [D] -3,393% Impact sur le prix des maisons= [C] X [D] -2,093%
[F] Impact ($) sur une maison de 250 000 $
= [E] X 250 000 -8 483 Impact ($) sur une maison de 250 000 $
= [E] X 250 000 -5 231
[G] Impact ($) sur l’ensemble de la valeur foncière = [E] X 110 000 000 000 -3 732 300 000 Impact ($) sur l’ensemble de la valeur foncière = [E] X 110 000 000 000 -2 302 300 000
# De légères différences peuvent apparaître, certains chiffres étant arrondis.
+ Le coefficient d’impact sur le prix des maisons représente l’impact d’une hausse des taxes de 1 $ par 100 $ d’évaluation sur le prix d’une maison. Par exemple, une hausse de taxe foncière de $1 000 sur une maison de 100 000 $ causera une chute de la valeur de la maison de 3 030 $. Source : Goldberg et Scott (1991).
++ Le coefficient d’impact sur le prix des maisons représente l’impact d’une hausse des taxes de 1 $ par 100 $ d’évaluation sur le prix d’une maison. Source : Des Rosiers et al. (2001).

Ces estimés sont bien sûr provisoires et demandent à être qualifiés. Par exemple, Golberg et Scott (1988) basent leurs calculs sur les résidences d’un quartier précis d’une ville américaine (Peoria, Illinois) et Des Rosiers et al. (2001) sur 9 000 propriétés résidentielles de la région de Québec, tandis que nous appliquons ces estimés à tout le parc immobilier montréalais. De plus, bien que la littérature sur la question abonde, plusieurs études demandent à être mises à jour et adaptées au cas de Montréal. Malgré tout, l’ordre de grandeur des estimés peut difficilement être remis en question, d’autant plus que la Ville de Montréal n’a vraisemblablement pas terminé ses ajustements salariaux et que nous n’avons pas inclus les hausses du niveau des services et des coûts des services qui auront probablement lieu au cours des prochaines années.

6. L’IMPACT ECONOMIQUE DES DEFUSIONS

Les défusions ne constituent pas un retour à la situation d’avant les fusions et, suite à l’adoption du projet de loi n 9, il est donc impossible de conclure que le coût estimé des fusions calculé ci-haut sera économisé en cas d’un vote positif. En fait, seul un nombre limité de services sera réorganisé et les salaires qui auront été renégociés (à la hausse) dans le cadre de la ville fusionnée ne pourront être revus à la baisse après une défusion. Il serait toutefois faux de conclure sur ces bases que les défusions n’auront aucun impact.

Premièrement, les services municipaux défusionnés représentent seulement 24,6 % des coûts de rémunération total (salaires et avantages sociaux) de tous les services municipaux, mais plus de la moitié (50,4 %) des dépenses en biens et services, tel que démontré au tableau 10. C’est donc dire qu’il sera plus facile de contrôler le niveau des dépenses dans les villes décentralisées que dans la ville centre.

Tableau 10 :
Ventilation des postes de dépense susceptibles d’être dévolus aux municipalités en cas de défusion
(Sur la base du budget de 2003)

Rémunération globale Biens et services
Voirie municipale 74,099,000 39,421,700
Enlèvement de la neige 44,662,300 86,877,000
Éclairage des rues 9,493,200 22,973,700
Circulation et stationnement 26,312,900 10,680,900
Déchets domestiques 24,111,700 51,148,500
Aménagement, urbanisme et zonage 24,281,200 4,809,200
Centres communautaires - activités récréatives 21,764,800 22,302,200
Patinoires intérieures et extérieures 20,879,000 17,348,000
Piscines, plages et ports de plaisance 18,951,200 16,069,000
Parcs et terrains de jeux 79,073,100 37,243,900
Bibliothèques 44,263,900 23,126,800
[A] Total des services défusionnées 387,892,300 332,000,900
[B] Autres services municipaux 1,190,055,300 326,789,500
[C] TOTAL 1,577,947,600 658,790,400
[D] Part des dépenses décentralisées = [A] / [C] 24,6% 50,4%

Deuxièmement, la Ville de Montréal est en train de renégocier ses conventions collectives et tous les ajustements à la hausse de la rémunération ne sont pas nécessairement réalisés. Ainsi, une défusion qui surviendrait avant que tous les ajustements à la hausse ne soient réalisés éviterait probablement en partie de telles hausses de coûts. De plus, les conventions collectives étant périodiquement renégociées, les villes défusionnées seraient en meilleure position que la ville centrale pour limiter les hausses de coûts salariaux dans le futur. Ainsi, bien que la situation salariale des employés des villes défusionnées soit rigide à court terme, elle redeviendrait flexible à plus long terme, leur permettant de contrebalancer l’effet négatif des hausses de coûts liés aux fusions sur le prix des maisons et la croissance économique.

Les économies réalisées suite à une éventuelle défusion sont donc très difficiles à évaluer car l’impact pourrait varier selon les caractéristiques des villes qui se défusionnent. En faisant l’hypothèse que les villes défusionnées parviendraient à terme à contrebalancer l’effet des hausses de la rémunération, elles économiseraient environ le quart (24,6% - voir tableau 10) de la baisse de la valeur de leur parc immobilier, en plus d’éviter des hausses probables de taxes dues à l’ajustement à la hausse du niveau des services. Pour une maison de $250 000, de telles économies sur la valeur marchande correspondent à un montant de 240 $ à $2 090 ou de $0.10 à 0,84 $ par 100 $ d’évaluation.

De plus, ces villes parviendraient à augmenter leur revenu disponible total (c.-à-d. la taille économique de la ville) par un accroissement de leur compétitivité dans une proportion qui irait de 0,09 % à court-terme à plus d’un point de pourcentage à long terme (toute proportion gardée), uniquement sur la base des augmentations salariales déjà concédées. Toutefois, ces effets quantitatifs ne doivent pas occulter que le principal bénéfice des défusions serait d’offrir une plus grande flexibilité de l’appareil municipal face aux préférences et revendications des citoyens.

7. CONCLUSIONS

Les effets des réorganisations municipales ne peuvent être complètement mesurés par un exercice comptable, celles-ci changeant en effet la dynamique salariale à long terme, de même que le niveau et le coût des services. De tels changements se répercutent ensuite sur la taxation et de là sur la valeur du parc immobilier et sur la croissance économique.

Cette étude offre un aperçu de la taille de l’effet économique qui n’est pas pris en compte par les études gouvernementales. Sur la base des états financiers et des budgets de la Ville de Montréal, il y a tout lieu de croire que Montréal répète l’expérience passée en matière de fusion municipale, notamment en ce qui a trait à l’absence de rendements d’échelles et à la hausse des coûts salariaux. Bien qu’il soit trop tôt pour constater des hausses du niveau des services et du coût de ces services, de telles augmentations supplémentaires sont plus que probables à plus long terme et entraîneront des coûts récurrents substantiellement plus élevés que les coûts ponctuels et temporaires occasionnés par les défusions.

Cette étude calcule également que les hausses des salaires et des coûts d’administration déjà comptabilisées ont un impact négatif sur le prix des maisons et sur la croissance économique :

• Le revenu disponible des citoyens de Montréal dans leur ensemble devrait diminuer d'un montant supérieur à la ponction fiscale, ce qui pourrait représenter à long terme une perte annuelle 1,3 à 2,1 milliards de dollars.
• Pour une maison de 250 000 dollars, la baisse de valeur consécutive à la hausse des taxes nécessaire à la couverture des coûts supplémentaires de la ville fusionnée serait de 1 000 à 8500 dollars.

En fait, il est intéressant de constater que ces hausses des coûts de fonctionnement de la Ville de Montréal correspondent à l’ordre de grandeur qu’avait prévu Poitras (2003).

Il est aussi plus que probable qu’une partie de ces effets négatifs puisse être annulée par les défusions, bien que dans des proportions modestes à court terme et difficiles à mesurer à long terme, de par la nature même du projet de défusions et des incertitudes qui l’entourent. En fait, sur la base de nos calculs et hypothèses, une défusion pourrait se traduire par :

• Une hausse de la valeur des maisons de 0,8 $ par 100 $ d’évaluation ;
• Un accroissement du revenu disponible de 0,09% à court terme à plus d’un point de pourcentage à long terme ;
• Un meilleur contrôle des ressources matérielles utilisées par les services municipaux à court terme et des salaires des employés municipaux à long terme.

En fait, il est relativement étonnant de constater à quel point le réaménagement, somme toute assez modeste, des compétences municipales suite à une défusion est susceptible de se traduire par des impacts mesurables et d’une envergure non négligeable. De plus, cet impact est basé sur des estimés qui sont d’une part conservateurs et qui, d’autre part, ne prennent pas en compte plusieurs sources de hausses de coûts qui ne manqueront pas de se faire sentir d’ici quelques années à la Ville de Montréal.

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